戚佰阳 上海大学
摘要：随着经济全球化程度的加深、各国之间的贸易越来越繁荣，一国如何在多边贸易规则下实现贸易政策和产业政策的协调也越来越重要。我国铜版纸产业本是弱势产业，却在产业政策和贸易政策介入后，从弱势逐步演化为产能过剩，直至被多国反倾销。本文对这一案例进行了详细分析，认为由于产业政策和贸易政策之间缺乏适当的配合，最终引发了铜版纸产业发展中的一系列问题。
关键字：贸易政策 产业政策 铜版纸
自加入WTO以来，出口产品遭遇国外倾销指控已成为全球最多的国家，且涉及的产业很普遍，例如铜版纸、不锈钢薄板、聚酯切片、电器、光伏等。其中都折射出我国贸易政策和产业政策的不协调问题。本文以我国铜版纸产业发展为例进行深入剖析，期望为产业政策和贸易政策协调研究提供微观基础。
一、中国铜板纸产业演变发展的过程
铜版纸是一种在原纸上涂布白色涂料所制成的印刷用高级纸品（克重范围为70—350克／平方2），主要用于高级书刊的封皮和插页、高档广告宣传页和精致包装等。
由于技术设备落后，产品质量、价格没有竞争力，1995年之前我国铜版纸产业发展速度缓慢，铜版纸企业普遍开工不足。1995年我国铜版纸需求量达到67.54万吨，而当年产量只有25吨，进口量则达到44.59万吨，自足率只有37.02%，国内市场充斥着进口铜版纸。而1995年之后，我国政府逐步出台了产业政策和贸易政策来扶持铜版纸产业，而被政策介入的铜版纸产业形势也因此发生了巨大的变化。
（一）从不断扩大进口到对外反倾销
由图1可知，1995年之后随着铜版纸需求数量越来越大，国内市场对进口铜版纸的依赖也越来越大。于是，1995年以后相关部门开始出陆续出台政策支持铜版纸产业发展。1996年轻工总会根据国家对外商指导投资方向的暂行规定和《外商投资产业指导目录》将“高档涂布纸及纸板（白板纸、箱纸板、铜版纸、轻量涂布纸）”列入外资投资导向目录，2002年及之后，“高档纸及纸板生产”一直被列入《外商投资产业指导目录》的鼓励类；从1998年开始，“纸和纸制品生产”一直被列入中国《产业结构调整目录》的鼓励类，该目录作为我国产业发展的指导性纲领，指导产业的的投资和发展方向，相关部门也根据该目录制定相关的产业支持政策，促进其发展。因此铜版纸作为“高档纸种”以及归属于“纸及纸制品生产”从1996就开始受到产业政策保护。由于这一阶段中国造纸工业面临低档产品过多的问题，所以提高产品的质量和档次也成为造纸工业调整结构的方向之一，作为高档纸种的铜版纸受到造纸厂商的追捧。
一系列的产业政策对我国铜版纸产业发展起到了极大的支持作用，不仅本土企业纷纷增加铜版纸生产线，大量的外资企业也纷纷涌入我国，进行投资建厂，1996年至1999年，我国铜版纸年均新增产能达到30.5万吨。铜版纸产业政策取得了巨大的成功，使我国铜版纸产业在短短几年中迅速成长起来，铜版纸的进口依赖程度明显下降。但是对外商投资的过度鼓励也为我国铜版纸产业外资比例过重埋下了隐患。
由于产业政策支持，从2001年开始铜版纸进口数量就开始逐渐下降，而外国企业为了维持在中国的市场份额，开始向中国倾销铜版纸。根据中国商务部对铜版纸反倾销调查报告，日韩美2001年出口到中国的铜版纸加权平均价格为703.51美元/吨，相比于2000年相比下降了约9.90%。日韩美的倾销行为严重损害了我国铜版纸产业发展。
2001年12月金东纸业（江苏）等四家厂商代表国内铜版纸产业正式提交铜版纸的反倾销调查申请，对外贸易经济合作部在2002年11月做出初裁，认定存在倾销且对国内产业造成实质损害，并决定对韩日美企业按照其倾销幅度征收1.5%～71.02%的保证金；2003年8月商务部终裁决定对原产于韩日两国的进口铜版纸征收4%—71%反倾销关税，自2003年8月6日起为期5年。2008年在铜版纸反倾销征税期限届满之际，应国内企业的申请商务部进行期终复审，并基于国内铜版纸产业当时仍处于产业发展的初期、仍然比较脆弱、容易受到进口产品的冲击和影响等原因，最终决定自2009年8月5日起，继续实施反倾销措施，实施期限为5年。因此，铜版纸从2002年开始受到贸易政策的保护，从此进入产业政策和贸易政策双重保护阶段。
反倾销措施的实施，对对象国进口数量和价格起到了明显的抑制效应。我国从对象国进口数量由2001年的48.31万吨下降2003年的17.55万吨，降幅达到63.67%，进口单价由614美元上涨到743美元。不仅如此2001年之后我国进口铜版纸的总量也开始明显下降，受到贸易政策保护的国内厂商也开始纷纷扩大产能，2001年之后每年新增产量均达到40万吨以上。
总的来说，反倾销政策的实施对我国铜版纸产业的发展起到了“安全阀”的作用，短期来看对减少进口数量、提升价格及增加国内产量有着明显的效果。由于产业政策在同时进行鼓励与引导，政策的叠加效果引发了厂商的投资扩产行为，使得在反倾销措施实施后产量迅速放大，远超过消费量的增长。
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图 1
数据来源：历年《中国造纸年鉴》
（二）从不断扩大出口到遭遇国外反倾销
在产业政策和贸易政策的双重保护下，我国铜版纸产业迅速成长起来，产量已经超过了国内需求，开始向外出口。2005年我国铜版纸出口量首次超过进口量达到62.82万吨。
但是好景不长，2006年美国New Page纸业对中国铜版纸提起反倾销申诉。2007年3月和5月，美国商务部分别公布了“双反”调查的初裁，决定对中国出口的铜版纸征收最高达20.35%的反补贴税和99.65%的反倾销税；同年10月，美国商务部发布终裁，对中国铜版纸征收7.4%—44.25%的反补贴税率和21.12%—99.65%的反倾销税率。
但在2007年9月，中国积极诉诸世界贸易组织的争端解决机制，要求与美国就铜版纸的“双反”问题进行磋商。同年11月，美国际贸易委员会认定中国铜版纸未对美国国内产业造成实质性损害，推翻了美国商务部此前的相关裁决。美国商务部最终撤销对原产于我国进口铜版纸的指控。
然而，这场诉讼博弈并没有起到警醒的作用。由图1可以看出这2007年至2008年我国铜版纸产量依旧快速增长，出口量也并未明显减少。国内铜版纸产业无节制的发展，以及不断增加的出口量最终引来了更多国家的不满。截止到2016年，美国、欧盟、阿根廷等先后对我国铜版纸发起了9次反倾销调查，3次反补贴调查。
连续的反倾销调查，直接影响我国铜版纸出口，使得依赖出口的铜版纸产业不得不面对国内产能过剩问题。由图1可知，我国铜版纸出口量从2012年开始迅速下降，这部分本应出口的产品最终流回国内市场，使国内铜版纸产能过剩的局面进一步加大，让国内市场承受了更大压力。虽然内需市场在缓慢增长，但要消化这部分增量毕竟需要时间，因此国内铜版纸企业销售价格、毛利率和开工率都受到了严重的影响，部分待建或新上项目面临被迫暂停。王子制纸在中国投资的“江苏王子项目”二期项目改为投资负担较轻的纸尿裤工厂。
我国铜版纸在遭受了连续的反倾销后，在2011年，发改委才将铜版纸从《产业结构调整目录》的鼓励类中剔除，“铜版纸生产线”直接被列入限制类，至此我国铜版纸产业的发展才有所缓和。由此可见我国产业政策和贸易政策的调整过于滞后。
通过回顾我国铜版纸产业的发展历程，我们不禁要问，产业政策和贸易政策本是为了保护与扶持铜版纸产业，而又是如何让其走向产能过剩和被反倾销的极端的呢？
二、中国铜板纸产业演变发展中产生的几个问题
（一）铜版纸产业从弱势产业走向产能过剩
在《产业结构调整目录》的引导下我国铜版纸企业受到大量补贴，包括政府根据五年计划给予的资金和补贴，国产设备可抵扣增值税，对纳入“双高一优”技术改造项目进行贴息贷款，财政贴息贷款，对外资企业所得税进行“两免三减半”，地方政府给予的优惠等；并且，国内的反倾销政策限制国外企业进入，使国内市场供给减少，短期内存在供给缺口。以上两方面都刺激了国内铜版纸厂商的投资意愿。但从投产到产出往往存在时间差，这使铜版纸的供给端依然不足，因而进一步刺激企业投资建设，最终导致铜版纸的产能产量在短期内迅速扩大，为产能过剩埋下了隐患。
2005年，我国铜版纸产业发展到达一个均衡点，已经摆脱了对进口的依赖，并有62.82万吨铜版纸出口到国外，并且我国在国际市场上已具备一定的竞争优势。然而在这种情况下，国家并没有积极的调整产业政策和贸易政策。根据美国商务部的调查报告显示晨鸣纸业2005年受到的补贴高达44.25%。此外在美国已进行“双反”调查下，我国继续对铜版纸征收反倾销关税。
因此2005年至2012年，我国铜版纸产业高速发展，年均新增产能达到80万吨以上，而此时每年新增消费量不足40万吨。对超过需求量增长的部分产能，各厂商只有两种选择：第一是提高市场占有率；第二是出口。而这一阶段国内持续的反倾销以及高速增长的产量都不断压缩着铜版纸进口数量，2007年，我国自给率已达到90.52%。此时市场份额已经很难有提升空间，导致过剩的产能不得不通过出口来消化。国内巨大的过剩产能导致企业竞相采取低价策略，而政府大量的补贴使得企业低价倾销仍然有利可图。因此追求利润最大化的企业继续扩大产能，形成恶性循环。
大量的低价出口最终引来了美国对我国第二次“双反”调查，过剩的产量在无法进入美国市场之后，便不得不被投向欧洲等其他国家市场，最终导致多国对我国铜版纸进行反倾销的结局。从遭受美国“双反”调查至我国将铜版纸调入《产业结构调整目录》的限制类足足过了五年，产业政策及贸易政策的调整过于滞后最终导致了我国产能过剩。
（二）铜版纸产业发展中外资占比较高
1995年，我国铜版纸还属于弱势产业，国家为了引进国外先进的技术促进中国工业快速发展，出台了《外商投资产业指导目录》，并对“三资”企业制定了一系列优惠的引资政策如所得税享受“两面三减半”、免征城市维护建设税以及再投资退税等；地方政府为了吸引外资也对外资进行政策倾斜，使外资企业获得了“超国民”待遇。一些国外企业原本就想分享中国巨大的市场，上述政策使它们到华投资的意愿更加强烈。这些国外企业资金雄厚、技术先进，且在我国市场中，享受着外资优惠待遇和产业政策与贸易政策的保护，因此在国内市场竞争中拥有很大的优势，很快就占据了国内铜版纸市场。我国反倾销措施实施后，在提起铜版纸反倾销申请的四家企业中，只有中外合资企业金东纸业迅速发展壮大，成为世界上最大的铜版纸生产商，剩下三家家本土企业发展依旧十分缓慢。从1990年至2013年我国铜版纸新增产能中有19.01%为外商独资企业，有39.27%为中外合资企业，可见外资企业在我国铜版纸产业占据了较大份额。
国家出台产业政策和贸易政策，本是要鼓励与扶持国内铜版纸企业，却被外资企业享尽了优惠。外资企业以此很、占据了国内大量铜版纸份额，不仅严重影响了本土铜版纸企业的发展，也使国内铜版纸产业结构失衡。
此外政策制定者希望引进国外先进的技术和管理经验促进国内造纸工业的发展，虽对企业设立的形式有所限制，例如要求合资或者合营，但是这些规定往往形同虚设，国内企业在国内合资企业中股份占比较小，几乎没有话语权，例如我国最大的铜版纸生产商金东纸业虽然是中外合资，但是在股东中APP中国（外资企业）占比97.42%，镇江金达工贸有限公司（国有企业）占比2.58%，再如王子（南通）制纸，其中王子制纸株式会社（外资企业）占注册资本90%，南通经济技术开发区占10%，这种股权设置结构导致外资企业管理经验和技术外溢十分困难，严重影响了相关政策的预期效果。
（三）外国企业规避铜版纸反倾销制裁
中国商务部在2003年的终裁公告中决定对其征收56%的反倾销关税。但在2003年，王子制纸与江苏南通经济技术开发区管理委员会签订“江苏王子项目”合作备忘录，投资139亿人民币建造世界规模第一的浆纸一体化企业，其中包含两条年产40万吨铜版纸生产线。该项目于2006年获得国家批准。除此之外，芬兰的芬欧汇川、印尼的金光集团等也都加大了对中国铜版纸的投资，可见这些外资企业轻松地绕过了我国反倾销制裁，严重的影响了我国铜版纸反倾销措施的实施效果。
反倾销措施造成的关税壁垒以及价格上升所带来的市场机会，影响到遭遇反倾销的外国企业调整出口策略，从而导致外国直接投资（FDI）的概率大幅提升。不仅如此，我国在《外商投资产业指导目录》中应列明鼓励外商投资“高档纸及纸板生产”，加上反倾销政策与外商指导目录等政策之间又没有协调好怎么对外商投资进行限制，致使外国企业成功规避铜版纸反倾销制裁。
由于这两种政策之间缺乏配合使得外资企业能够绕开反倾销政策，导致外商对中国从直接出口转变为直接投资，并且在享受国内对铜版纸产业保护的同时，变相的与国内企业展开竞争，与本土企业争夺市场。因此，两种政策之间的内在矛盾以及缺乏配合不单直接影响到中国对国外铜板纸反倾销，而且导致国内铜板纸产业在外资的驱动下，走向产能过剩。
三、几点启示
上述分析可以看出，我国的贸易政策和产业政策对铜版纸产业发展轨迹产生了很大影响。贸易政策一直以来都承担着为产业“服务”的角色，促进产业发展和进步，因此贸易政策和产业政策的实施是绝对不能孤立的。基于以上分析，政府可以从以下几个方面来采取措施，推进我国产业政策和贸易政策协调发展。
（一）扩大进口，不能形成对国外产品的依赖
20世纪末，在改革开放引导下，为了提升国内消费者福利，国家制定了一系列鼓励进口政策，这一阶段伴随着铜版纸需求量的增大，我国对进口依赖越来越严重，国外物美价廉的铜版纸对国内市场形成了替代效应，并开始对我国进行大量倾销，1997年我国进口的铜版纸占到消费量的89.77%，使缺乏竞争力的国内铜版纸产业面临严峻的考验，原本为了增加国内消费者福利的进口政策却造成了对外依赖，并严重损害我国铜版纸产业发展。
对此国家在调整和优化进口结构、鼓励相关技术、装备、短缺资源及消费品进口时应当充分协调好与国内相关产业的关系，对国内市场和产业给予必要的保护，避免对其造成过度冲击，影响其健康发展。
（二）保护国内市场，不能保护国内产能的盲目扩张
铜版纸过度依赖进口引起了国家的重视，相关部门积极出台产业政策（《产业结构调整目录》）引导国内投资方向并配合贸易政策（反倾销）从外部进行保护。这样的政策搭配使我国铜版纸产业进入了一段黄金发展期，迅速成长起来。到了2005年，我国铜版纸可以满足本国需求，并产量中有20.95%出口到国外。这些措施本无可厚非，但是由国家并没有及时对政策进行调整，铜版纸产业继续受到保护，导致追求利润最大化的企业在享受国家大量补贴下盲目扩产，2005年之后年均产能达到80万吨，远超过这一阶段消费量的增长。而相关政策直到国外连续的反倾销调查后才得到调整。
因此，在制定产业政策和贸易政策时应当平衡产业竞争与产业保护，在产业发展到相关阶段时考虑及时退出，例如在2005年铜版纸产业国内供求均衡时就可以退出，以充分发挥市场机制，让受保护的企业及时参与市场竞争中去，以实现资源的最优配置，避免盲目扩产导致产能过剩，进而引发贸易摩擦。
（三）引进外资，不能鼓励低水平上的重复引进
在国内铜版纸还是弱势产业时，国家积极出台《外商投资产业指导目录》以及优厚的引资政策，为其迅速发展提供了基础。但到了2005年之后，国内铜版纸已经完全可以自足并且开始遭受国外“双反”调查的情况下，国家并没有对外资进行限制，反而继续批复了大量外资企业生产线例如金桂纸业、王子纸业等，形成低水平上的重复建设，不仅挤占了本土企业市场，同时也使整个铜版纸行业陷入困境。
对此，我国应明确利用外资的目的，通过外资来提升产业竞争优势，让外资为产业发展升级进行服务。在引进外商投资时，应从产业长远发展的角度出发，对外商的经济实力、管理经验、技术优势以及对中国相关产业发展造成的影响进行评价，以确定其是否有利于促进该产业的发展升级，进而决定是否鼓励其进入，在产业发展到一定程度时应进行一定限制，避免外商投资的重复建设。
（四）扩大出口，不能忽视产业的转型升级
在产业政策和贸易政策的保护下，铜版纸产业在短短的几年内就迅速发展起来，具备了一定的竞争优势，出口量不断扩大，这本是好事，可由于政策忽视了对铜版纸产业的升级优化，过度的保护使得企业没有动力进行技术创新，因而导致该产业虽在高速发展，但都是追求利润最大化的企业在低水平上的重复建设，没有形成产业的竞争优势，过多的产能只能通过低价倾销来解决，使铜版纸遭遇了由进口反倾销到出口遭受“双反”的尴尬局面。
因此，应当有效的衔接产业政策和贸易政策，在扩大出口的同时应当积极引导产业资本的投资方向，不断促进产业的优化升级，并及时将产业优势升级转化为我国出口优势，使其能够促进我国贸易发展，形成良性循环。
参考文献
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